Δημήτρης Οικονόμου: Χρήσεις γης και προστατευόμενες περιοχές

Με πρόσφατο σχέδιο νόμου του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας επιχειρείται ο εξορθολογισμός του πλαισίου για τον καθορισμό χρήσεων γης στις προστατευόμενες περιοχές μέσω των Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών (ΕΠΜ). Η κατάσταση στο ζήτημα αυτό μέχρι σήμερα έχει ως εξής:

Βάσει του νόμου 3937/2011, μέσω των ΕΠΜ γίνεται «η οριοθέτηση και ο καθορισμός χρήσεων γης και δραστηριοτήτων μέσα [στις προστατευόμενες περιοχές]». Ελάχιστες ΕΠΜ έχουν ωστόσο εγκριθεί. Η μεγάλη πλειονότητα των περιοχών του δικτύου Natura 2000 δεν απέκτησε ποτέ χρήσεις γης, παραμένει δηλαδή χωρίς προσδιορισμό τού «τι επιτρέπεται και τι απαγορεύεται σε κάθε σημείο του χώρου», με αποτέλεσμα κάθε έργο μέσα στις περιοχές αυτές να κρίνεται κατά περίπτωση, χωρίς ευρύτερο συνεκτικό πλαίσιο σχεδιασμού και χωρίς ενιαία κριτήρια. Και στις λίγες εγκεκριμένες ΕΠΜ, όμως, ο καθορισμός χρήσεων γης είναι μεθοδολογικά προβληματικός.

Το πρόβλημα καθίσταται σαφές αν γίνει σύγκριση με τον τρόπο καθορισμού χρήσεων γης στον πολεοδομικό σχεδιασμό: υπάρχει επίσημος κατάλογος χρήσεων γης (κώδικας), από τον οποίο κάθε σχέδιο επιλέγει τις κατάλληλες για κάθε συγκεκριμένη περιοχή, εντός ή εκτός σχεδίου, χρήσεις. Ανάλογη κωδικοποίηση χρησιμοποιείται και στην περιβαλλοντική αδειοδότηση. Στις ΕΠΜ, αντίθετα, δεν υπάρχει ένας τέτοιος κώδικας-πλαίσιο. Οι καθοριζόμενες σε κάθε ΕΠΜ χρήσεις δεν χρησιμοποιούν κοινή ορολογία με σαφές περιεχόμενο, αλλά προσδιορίζονται με διαφορετικές κάθε φορά εκφράσεις, κατά την έμπνευση του εκάστοτε μελετητή. Για παράδειγμα, στις 24 θεσμοθετημένες περιοχές προστασίας, οι εγκαταστάσεις εστίασης περιγράφονται με έξι διαφορετικούς όρους, τα τουριστικά καταλύματα προσδιορίζονται με επτά διαφορετικούς όρους κ.ο.κ. Με άλλα λόγια, ήδη οι ΕΠΜ προβλέπουν δραστηριότητες του ίδιου τύπου με αυτές των «πολεοδομικών» χρήσεων –κατοικίες, εξορυκτικές δραστηριότητες, βιομηχανία, ξενοδοχεία, εμπορικά κέντρα κ.λπ.– αλλά με τρόπο αόριστο και ανομοιογενή. Η πολυσημία οδηγεί σε εννοιολογικό χάος και δυσχεραίνει την απόδοση σε κάθε τέτοια «περιβαλλοντική» χρήση συγκεκριμένου περιεχoμένου, καθώς και την αντιστοίχισή της με τις πολεοδομικές χρήσεις και τις περιβαλλοντικές κατηγορίες. Προφανώς δημιουργείται έτσι μια γκρίζα ζώνη που δυσκολεύει την εφαρμογή από τις υπηρεσίες και τους πολίτες, καθιστά δύσκολη την αξιολόγηση εναλλακτικών θέσεων για επενδύσεις, αφήνει μεγάλα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας των υπηρεσιών, και παρέχει έδαφος για συνεχείς προσφυγές στα δικαστήρια. Και φυσικά πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι περιοχές Natura 2000 καλύπτουν περίπου το 28% του χερσαίου χώρου της Ελλάδας.

Στο σε εξέλιξη πρόγραμμα εκπόνησης ΕΠΜ σε όλες τις περιοχές Natura 2000, προβλέπεται ρητώς, τόσο στη νομοθεσία όσο και στις συμβάσεις των μελετητών, ο καθορισμός χρήσεων γης. Αν συνεπώς υπάρχει ενδεχόμενο να απαιτηθεί στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών εκτιμήσεων λόγω πρόβλεψης χρήσεων γης, αυτό δεν οφείλεται στο σχέδιο νόμου του ΥΠΕΝ. Προϋπάρχει. Αυτό που γίνεται με το τελευταίο είναι η επέκταση και στις ΕΠΜ ενιαίου κώδικα χρήσεων, με βάση αυτόν που προϋπήρχε για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, στις 47 προϋπάρχουσες ειδικές χρήσεις του οποίου προστίθενται και περίπου 12 νέες που ανταποκρίνονται σε ιδιαίτερες ανάγκες των περιοχών προστασίας. Οι περιοχές αυτές θα υποδιαιρούνται σε ζώνες (4 είδη) αντίστοιχες με τις «γενικές χρήσεις» του πολεοδομικού σχεδιασμού και ιεραρχημένες κατά βαθμό προστασίας. Σε καθεμιά από αυτές ο κώδικας προσδιορίζει τις χρήσεις που μπορούν, κατά μέγιστο, να καθοριστούν από μια ΕΠΜ, η οποία επιλέγει σε κάθε ζώνη αυτές που τελικά θα επιτραπούν, με κριτήριο τις ανάγκες των προστατευτέων αντικειμένων.

Το σύστημα είναι απλό, επιχειρησιακό, και αίρει μεγάλο μέρος των σημερινών αδυναμιών των ΕΠΜ, παρά ορισμένες παρανοήσεις που έχουν υπάρξει. Για παράδειγμα, οι αρχαιολογικοί χώροι δεν μπορούν «να προβλέπονται ή να μην προβλέπονται» κατά βούληση σε μια ΕΠΜ, ούτε ορίζονται πρωτογενώς από αυτές. Τέτοιο χώροι ορίζονται με τις διαδικασίες της αρχαιολογικής νομοθεσίας, και μια ΕΠΜ τις ενσωματώνει αυτούσιες και υποχρεωτικά. Το σχέδιο νόμου απλώς προσθέτει αυτή την κατηγορία στον κώδικα γιατί έλειπε, με αποτέλεσμα να μην είναι σαφές στα σχέδια πως απεικονίζονται οι αρχαιολογικοί χώροι. Αντίστοιχα ισχύουν προφανώς και για άλλες κατηγορίες χώρου με ειδικό καθεστώς, όπως π.χ. τα δάση και οι δασικές εκτάσεις. Και αυτές δεν «επινοούνται» από τα σχέδια χρήσεων γης. Καθορίζονται βάσει της δασικής νομοθεσίας και απλώς ενσωματώνονται στα σχέδια αυτά αυτούσιες και υποχρεωτικά. Ως προς τις εξορυκτικές δραστηριότητες, η αναφορά στο σχέδιο νόμου αφορά τις ήδη υφιστάμενες, όχι νέες, και αυτό θα αποσαφηνιστεί (θυμίζω και τη νομολογία του ΣτΕ, που δέχεται κατ’ αρχήν την άσκηση εξορυκτικών δραστηριοτήτων σε περιοχές Natura, δάση εντός προστατευόμενων τόπων).

Και μια τελευταία μεθοδολογική παρατήρηση: ο όρος «χρήση γης» στη χωρική νομοθεσία περιλαμβάνει κατά συνθήκη τόσο χρήσεις του εδάφους με τη στενή έννοια του όρου, όσο και καλύψεις γης. Πρόκειται για διεθνώς γενικευμένη σύμβαση της ορολογίας, γνωστή στους ασχολούμενους με αυτά τα θέματα, και όχι για «σύγχυση» των συντακτών του σχεδίου νόμου. Ετσι, αυστηρά το δάσος αποτελεί κάλυψη, η θήρα χρήση, η αλιεία χρήση, το πράσινο κάλυψη, η αναψυχή δραστηριότητα, κ.λπ., άλλα όλα στεγάζονται κάτω από τον συμβατικό όρο «χρήση». «Πράγματα κοινής χρήσης» όπως π.χ. οι πλατείες και γενικότερα οι κοινόχρηστοι χώροι αποτελούν με την ίδια έννοια χρήσεις, άλλωστε ήδη προβλέπονται στο Π.Δ. 59/18 (που έχει περάσει από τον έλεγχο του ΣτΕ) στο άρθρο 7.

* Ο κ. Δημήτρης Οικονόμου είναι υφυπουργός αρμόδιος για θέματα χωροταξίας και αστικού περιβάλλοντος.