Οι φιλόδοξοι δημοσιονομικοί στόχοι υπονόμευσαν την ανάπτυξη

Τα λάθη, τις αστοχίες, αλλά και τις στρατηγικές επιδιώξεις του δεύτερου και του τρίτου προγράμματος διάσωσης της Ελλάδας αναδεικνύει η αναλυτική, ανεξάρτητη μελέτη «Lessons from Financial Assistance to Greece». Η μελέτη, η οποία εκπονήθηκε για λογαριασμό του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) υπό την καθοδήγηση του πρώην επιτρόπου Οικονομικών Υποθέσεων της Ε.Ε. Χοακίν Αλμούνια και δημοσιεύθηκε χθες, αναφέρει χαρακτηριστικά: «Δόθηκε έμφαση στη χρηματοοικονομική σταθερότητα της Ευρωζώνης επί των επιδιώξεων της Ελλάδας».

Οι προτεραιότητες

Η στρατηγική προτεραιότητα διατήρησης της ακεραιότητας της Ευρωζώνης σήμαινε ότι έπρεπε να αποφευχθεί το Grexit, να περιοριστεί η μετάδοση του ελληνικού ιού σε άλλα μέλη του κοινού νομίσματος και να προστατευθεί το τραπεζικό σύστημα της Ευρωζώνης. Σύμφωνα με την ανεξάρτητη αξιολόγηση υπό τον κ. Αλμούνια, τα προγράμματα του EFSF και του ESM «έδωσαν προτεραιότητα στους δημοσιονομικούς στόχους επί των φιλοαναπτυξιακών μεταρρυθμίσεων στις αγορές προϊόντων». Ειδικότερα, η έκθεση αναφέρει ότι οι θεσμοί «εμμέσως αποδέχθηκαν ένα σημείο ισορροπίας χαμηλής μεγέθυνσης στο πρόγραμμα του ESM. (…) Οι δημοσιονομικοί στόχοι έπρεπε να επιτευχθούν απαρέγκλιτα, ενώ για τις φιλοαναπτυξιακές μεταρρυθμίσεις στις αγορές προϊόντων, που προϋπέθεταν τη στοχοποίηση κατεστημένων συμφερόντων στην Ελλάδα, η προσέγγιση ήταν πιο ευέλικτη».

Επιπλέον, σημειώνεται ότι οι ίδιοι οι φιλόδοξοι δημοσιονομικοί στόχοι, παρότι απέτρεψαν την περαιτέρω αύξηση του χρέους, «υπονόμευσαν την ανάπτυξη που ήταν απαραίτητη για να μειωθεί σημαντικά ο δείκτης χρέους προς ΑΕΠ. Η μειωμένη μεγέθυνση του ΑΕΠ στο μέλλον, ενδεχόμενες δημοσιονομικές ανισορροπίες και αυξήσεις επιτοκίων θα μπορούσαν να δημιουργήσουν εκ νέου κινδύνους για τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της Ελλάδας».

Η έκθεση αναφέρει επίσης ότι η διαδικασία της αιρεσιμότητας δεν λειτούργησε όπως θα έπρεπε. Η παροχή των δόσεων στη χώρα ήταν συνήθως συνάρτηση «των αναγκών ρευστότητας» που είχε και όχι της επιτυχούς εφαρμογής των συμφωνημένων μεταρρυθμίσεων. Κεντρικό πρόβλημα που εντοπίζεται είναι η απουσία ενός κοινού αφηγήματος στην Ελλάδα για τα αίτια της κρίσης, που υπονόμευσε την «ιδιοκτησία» (ownership) των προγραμμάτων. «Η πελατειακή λογική και η κατακερματισμένη διοικητική κουλτούρα έχουν δυσχεράνει τον στρατηγικό σχεδιασμό της κεντρικής κυβέρνησης», αναφέρεται χαρακτηριστικά. Μιλώντας χθες σε ψηφιακή συνέντευξη Τύπου για την έκθεση, ο κ. Αλμούνια είπε ότι το μήνυμά του προς τους Ελληνες είναι να μην πιστεύουν τους δημαγωγούς, που «λένε πράγματα που δεν έχουν σχέση με την πραγματικότητα και αγνοούν τις συνέπειες των πράξεών τους».

Το τίμημα

Η έκθεση αναδεικνύει τα δημοσιονομικά επιτεύγματα της περιόδου 2010-18, τη βελτίωση στην εταιρική διακυβέρνηση των τραπεζών μετά το 2015 και την επιτυχή επάνοδο της Ελλάδας στις αγορές στο τέλος των προγραμμάτων. Αναφέρει, ωστόσο, ότι αυτή η αποκατάσταση της χρηματοοικονομικής κυριαρχίας της χώρας επιτεύχθηκε «με σημαντικό οικονομικό και κοινωνικό κόστος». Μόνο «στις ύστερες φάσεις» των προγραμμάτων συνδέθηκε πιο επιτυχώς η παροχή χρηματοδοτικής βοήθειας «με τις κοινωνικές ανάγκες» του πληθυσμού, στις οποίες είχε δοθεί «ανεπαρκή προσοχή» στα δύο πρώτα προγράμματα.

Συγκεκριμένα, σημειώνεται: «Καθώς μία ex ante αξιολόγηση του κοινωνικού αντίκτυπου έγινε αργά στη διαδικασία διαμόρφωσης των προγραμμάτων, ο σχεδιασμός τους δεν έδωσε επαρκές βάρος στις ενδείξεις για τις πιθανές κοινωνικές συνέπειες των πολιτικών προσαρμογής».

Με το πρόγραμμα του ESM, παρότι σε μεγάλο βαθμό ήταν συνέχεια του προγράμματος του EFSF, με ασφυκτικές προθεσμίες που σήμαιναν ότι «αυτά που βρίσκονταν στο τραπέζι ήταν μια πρόταση που δεν μπορούσε να αρνηθεί» η ελληνική πλευρά, «δόθηκε έμφαση σε διαφορετικά πράγματα». «Κάποια μέτρα, όπως οι απολύσεις στον δημόσιο τομέα, στις οποίες επέμενε το ΔΝΤ ως μέρος μιας ευρύτερης προσπάθειας να εκσυγχρονίσει τον δημόσιο τομέα και να επιφέρει τη ρήξη με τις πελατειακές πρακτικές του παρελθόντος, εγκαταλείφθηκαν και δόθηκε περισσότερη προσοχή σε σύγκριση με το πρόγραμμα του EFSF στις μεταρρυθμίσεις της δημόσιας διοίκησης και του συστήματος Δικαιοσύνης. Η υιοθέτηση ενός προγράμματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, που ήταν στα χαρτιά από την πρώτη αξιολόγηση το 2010, έγινε κεντρικό στοιχείο».

Υψηλή ανισότητα

Παρά την πρόοδο στο μέτωπο αυτό, ωστόσο, η εισοδηματική ανισότητα στο τέλος των προγραμμάτων «παρέμενε υψηλότερη από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης». Επιπλέον, η αποτελεσματικότητα της Δικαιοσύνης «παραμένει κάτω από τον μ.ό. της Ε.Ε.» και, ενώ η διαδικασία των δημοσίων συμβάσεων «βελτιώθηκε σημαντικά», οι μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση «δεν κατέγραψαν αρκετή πρόοδο».

Στην έκθεση τονίζεται ο αρνητικός ρόλος των διαφωνιών με το ΔΝΤ για τη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους.

Σε μελλοντικά προγράμματα, συστήνεται η μεθοδολογία για τις σχετικές αναλύσεις (Debt Sustainability Analyses) να συμφωνείται εξαρχής. Για τον τρόπο λειτουργίας του ίδιου του ESM, σημειώνεται ότι «υπήρχαν στιγμές που οι εθνικές προτιμήσεις πολιτικής των μελών του ESM δυσχέραιναν την ικανότητα των θεσμών να σχεδιάσουν μέτρα που ήταν κατάλληλα για την Ελλάδα».

Τι μας έμαθε η Ελλάδα για το μέλλον…

Πέρα από το θέμα των αναλύσεων βιωσιμότητας χρέους, η μελέτη Αλμούνια, βάσει της ανάλυσης της περιόδου 2012-18, περιλαμβάνει μια σειρά άλλων βασικών συστάσεων για να αποδειχθούν πιο επιτυχή τυχόν μελλοντικά προγράμματα προσαρμογής στην Ευρωζώνη. Πρώτον, όπως αναφέρει, η δημιουργία συνθηκών για ενδογενή ανάπτυξη της οικονομίας πρέπει να είναι «από τους στόχους-κλειδιά» μελλοντικών προγραμμάτων. Επιπλέον, «όλα τα προγράμματα πρέπει να διασφαλίζουν τη δίκαιη κατανομή της προσπάθειας ανά την κοινωνία όχι μόνο για λόγους ισότητας, αλλά και ως μέσο βελτίωσης της αποτελεσματικότητας και της ιδιοκτησίας». Ειδικότερα, «η δημοσιονομική προσαρμογή δεν πρέπει να θέτει σε κίνδυνο ένα αποτελεσματικό δίχτυ κοινωνικής προστασίας». Για να αποφευχθούν τα πολιτικά τοξικά φαινόμενα μικρο-διαχείρισης που έπληξαν τα ελληνικά προγράμματα, συστήνεται στο μέλλον «να τίθεται ένας περιορισμένος αριθμός μακρο-κρίσιμων (macro-critical) όρων, που θα προκύπτουν από τις στρατηγικές επιδιώξεις και θα αντιμετωπίζουν τις πραγματικές προκλήσεις της χώρας». Πρέπει επίσης να υπάρξει η κατάλληλη αλληλουχία των μεταρρυθμίσεων, με ορισμένα θέματα –μεταξύ των οποίων και η αναδιάρθρωση του χρέους– να αποφασίζονται εξαρχής. Η έκθεση τονίζει, τέλος, την ανάγκη ενίσχυσης της ανεξαρτησίας των τεχνικών κλιμακίων του ESM από τις πολιτικές διαπραγματεύσεις σε επίπεδο συμβουλίου διοικητών.