Τα οφέλη της συμπληρωματικής κοινωνικής ασφάλισης

Η κύρια κοινωνική ασφάλιση στα περισσότερα κράτη-μέλη της Ε.Ε. λειτουργεί με βάση το διανεμητικό οικονομικό σύστημα, σύμφωνα με το οποίο οι ετήσιες εισφορές των ασφαλισμένων χρηματοδοτούν τις ετήσια καταβαλλόμενες συντάξεις. Χρειάζονται τρεις τουλάχιστον εργαζόμενοι με πλήρη απασχόληση να πληρώνουν εισφορές επί των αποδοχών τους για να χρηματοδοτηθεί η σύνταξη ενός συνταξιούχου. Εξυπακούεται ότι μετά την αφαίρεση των εισφορών και φόρων, πρέπει να απομένει επαρκές εισόδημα στους ασφαλισμένους για τη διαβίωση και τη συμμετοχή τους στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας. Η αναλογία τρεις εργαζόμενοι προς έναν συνταξιούχο προϋποθέτει ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης, πλήρη απασχόληση, καλές αποδοχές, δημογραφική σταθερότητα, αν όχι ανάπτυξη. Αν αυτές οι παραδοχές δεν ισχύουν, το διανεμητικό σύστημα που στηρίζεται στη διαγενεακή αλληλεγγύη δεν μπορεί να λειτουργήσει ικανοποιητικά.

Στο κεφαλαιοποιητικό οικονομικό σύστημα οι εισφορές των ασφαλισμένων συγκεντρώνονται σε ατομικούς λογαριασμούς, επενδύονται και με το συσσωρευμένο ποσόν χρηματοδοτούνται οι συντάξεις τους. Στο σύστημα αυτό κάθε ασφαλισμένος έχει τον δικό του «κουμπαρά» και από αυτόν θα λάβει τη σύνταξή του. Το σύστημα αυτό επηρεάζεται λιγότερο από τη δημογραφική γήρανση, υπό την έννοια ότι οι συντάξεις εξαρτώνται κυρίως από τον ίδιο τον ασφαλισμένο και, δευτερευόντως, αν είναι ανεπαρκείς, από τον κρατικό προϋπολογισμό. Οσον αφορά την οικονομία και τους κύκλους ύφεσης και ανάπτυξης, μπορεί βραχυχρόνια να υπάρχουν αυξομειώσεις, αλλά μακροπρόθεσμα ο μέσος όρος των συσσωρευμένων κεφαλαίων και των αποδόσεών τους είναι ικανοποιητικός, λόγω της θετικής οικονομικής ανάπτυξης.

Το κεφαλαιοποιητικό οικονομικό σύστημα, πέραν του ότι ανταποκρίνεται καλύτερα στη δημογραφική γήρανση, έχει ένα πλεονέκτημα ακόμη, τα κεφάλαια που συσσωρεύονται στους ατομικούς λογαριασμούς επενδύονται στην εθνική και ευρωπαϊκή οικονομία και συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη. Τούτο έχει θετικά αποτελέσματα στις θέσεις εργασίας, στις αποδοχές και συνακόλουθα στις εισφορές και στις αποδόσεις από τις επενδύσεις τους.

Η Ευρωπαϊκή Ενωση, ήδη από το 2003, θέσπισε αρχικά την οδηγία 2003/41/ΕΚ για τα συνταξιοδοτικά επαγγελματικά ταμεία, καταδεικνύοντας το ενδιαφέρον της για τη δημιουργία συμπληρωματικών προς την κύρια κοινωνική ασφάλιση συνταξιοδοτικών συστημάτων που λειτουργούν με κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Ο σκοπός της οδηγίας, που έχει ήδη αντικατασταθεί από την οδηγία 2341/2016/ΕΕ, είναι να ενισχυθούν τα συνταξιοδοτικά επαγγελματικά ταμεία, οι επενδύσεις τους και ιδίως οι διασυνοριακές. Για να επιτευχθεί ο σκοπός αυτός, θεσπίζονται ρυθμίσεις σχετικά με τους κανόνες των επενδύσεων και τους ποσοτικούς και ποιοτικούς περιορισμούς, τη διασφάλιση της βιωσιμότητας, τη διακυβέρνηση, την προστασία των δικαιωμάτων των ασφαλισμένων.

Η νομοθεσία αυτή στηρίζεται σε σαφή διάκριση των λειτουργιών και των οργάνων που τις ασκούν και αυστηρή εποπτεία. Το μήνυμα επομένως από την Ε.Ε. είναι σαφές, τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα είναι επιθυμητά ως μορφές συμπληρωματικής κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας.

Η Ελλάδα στο μήνυμα αυτό τυπικά ανταποκρίθηκε, καθώς θέσπισε την απαιτούμενη νομοθεσία. Ωστόσο, δεν προώθησε ουσιαστικά τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα συμπληρωματικής κοινωνικής ασφάλισης. Διατήρησε την επικουρική κοινωνική ασφάλιση, που είναι συμπληρωματική της κύριας, αλλά παρέμεινε διανεμητική.

Στην πραγματικότητα η επικουρική ασφάλιση και η κύρια κοινωνική έχουν ακριβώς τα ίδια εννοιολογικά χαρακτηριστικά (καθεστώτα νομοθετικά, υποχρεωτικά, καθολικά) και λειτουργούν με το ίδιο οικονομικό σύστημα (διανεμητικό). Το ότι η επικουρική ασφάλιση ακολουθεί το σύστημα της νοητής κεφαλαιοποίησης με ατομικούς λογαριασμούς δεν αλλάζει σε κάτι τα πράγματα, αφού στη νοητή κεφαλαιοποίηση τα κεφάλαια από τις εισφορές δεν υφίστανται παρά μόνο στη φαντασία μας, λόγος για τον οποίο χρησιμοποιείται ο επιθετικός προσδιορισμός «νοητή». Επομένως, με τη νοητή κεφαλαιοποίηση δεν μπορεί εξ αντικειμένου να επιτευχθεί κανένα από τα επιθυμητά θετικά αποτελέσματα του κεφαλαιοποιητικού συστήματος. Η εισαγωγή της νοητής κεφαλαιοποίησης ωφελεί μόνο στην εκλογίκευση της συνταξιοδοτικής δαπάνης.

Το κεφαλαιοποιητικό σύστημα δεν καθιστά την κοινωνική ασφάλιση σε καμία περίπτωση ιδιωτική. Τα καθεστώτα κοινωνικής ασφάλισης είναι νομοθετικής προέλευσης, υποχρεωτικά, καθολικά και δημόσια, σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλιση που είναι συμβατικής προέλευσης, προαιρετική, επιλεκτική ως προς τις καλύψεις που παρέχει και ιδιωτική.

Η Ελλάδα μαστίζεται από τη δημογραφική γήρανση, πέρασε μια μακρά περίοδο οικονομικής ύφεσης και υφίσταται σήμερα τις συνέπειες της COVID-19, παλεύει να αυξήσει τους ρυθμούς ανάπτυξης, να γίνουν στη χώρα επενδύσεις και να βελτιώσει την κοινωνικοασφαλιστική προστασία. Η εισαγωγή του κεφαλαιοποιητικού συστήματος στη συμπληρωματική ασφάλιση και του κατάλληλου θεσμικού πλαισίου θα είχε διπλό θετικό αποτέλεσμα. Από τη μια θα αυξάνονταν τα κεφάλαια που διατίθενται σε επενδύσεις και από την άλλη θα διαφοροποιούσε την κύρια από τη συμπληρωματική ασφάλιση και θα οδηγούσε σε καλύτερες συντάξεις. Ο συνδυασμός διανεμητικό σύστημα στην κύρια σύνταξη και κεφαλαιοποιητικό στη συμπληρωματική είναι και ασφαλής και αποτελεσματικός.

Η επικουρική ασφάλιση, όπως σήμερα λειτουργεί, δεν έχει λόγο ύπαρξης. Θα μπορούσε κάλλιστα να συνενωθεί με την κύρια ασφάλιση με την οποία έχει τα ίδια εννοιολογικά χαρακτηριστικά και σταδιακά να «σβήσει», ώστε να μείνει χώρος για τη δημιουργία μιας συμπληρωματικής – κεφαλαιοποιητικής – επαγγελματικής – προαιρετικής ασφάλισης.

Μια άλλη σκέψη θα ήταν να μετατραπεί το υφιστάμενο καθεστώς επικουρικής ασφάλισης από διανεμητικό σε κεφαλαιοποιητικό για τους ασφαλισμένους από ένα ορισμένο χρονικό σημείο και μετά, και να λειτουργεί με κανόνες ανάλογους με την επαγγελματική ασφάλιση. Το σύστημα παραμένει διανεμητικό για τους ασφαλισμένους έως το χρονικό αυτό σημείο. Η εξεύρεση του χρονικού σημείου έχει σχέση με τη δυνατότητα κάλυψης του ελλείμματος που προκύπτει για όσους παραμείνουν στο διανεμητικό σύστημα. Το αν θα αποφασίζουν οι ασφαλισμένοι και συνταξιούχοι για τον τρόπο επένδυσης τους ατομικού τους λογαριασμού με βάση συγκεκριμένους επενδυτικούς κανόνες και πλαίσιο ή αν θα αποφασίζει ο ασφαλιστικός οργανισμός είναι κάτι που μπορεί να συζητηθεί και αφορά κυρίως τις τεχνικές δυνατότητες του συστήματος και θέματα ενημέρωσης των ασφαλισμένων, ιδίως για τις αποδόσεις και τους κινδύνους των επενδύσεων σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο.

Και οι δύο παραπάνω εναλλακτικές δυνατότητες εξυπηρετούν τον ίδιο σκοπό, δηλαδή τη δημιουργία κεφαλαιοποιητικής συμπληρωματικής ασφάλισης διακριτής από την κύρια, ώστε ένα τμήμα των εισοδημάτων των συνταξιούχων να προέρχεται από το διανεμητικό σύστημα και ένα τμήμα από το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Θεωρώ ότι η επιλογή της μετατροπής του κλάδου επικουρικής ασφάλισης σε κεφαλαιοποιητικό πλεονεκτεί, γιατί παραμένει δημόσιος και υποχρεωτικός, ενώ παράλληλα έχει όλα τα πλεονεκτήματα του κεφαλαιοποιητικού συστήματος για τους ασφαλισμένους και για την εθνική οικονομία.

Το ερώτημα σήμερα δεν είναι αν πρέπει να αξιοποιηθεί το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Η απάντηση είναι δεδομένη. Το ζήτημα που προβληματίζει είναι ο τρόπος κάλυψης των συντάξεων σε όσους δεν υπαχθούν στο νέο κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Αν υπάρξουν υψηλοί ρυθμοί ανάπτυξης και πόροι, θα μπορούσε ευχερέστερα να καλυφθεί το έλλειμμα. Σε κάθε περίπτωση, την κοινωνική ασφάλιση εγγυάται το κράτος που θα πρέπει να διαθέσει για τη μετάβαση, σταδιακά, κάποιους πόρους. Εξάλλου, με βάση τη διαγενεακή αλληλεγγύη οι ασφαλισμένοι στο νέο κεφαλαιοποιητικό καθεστώς οφείλουν να συνδράμουν οικονομικά τους ασφαλισμένους στο παλαιό διανεμητικό καθεστώς.

* Η κ. Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου είναι καθηγήτρια Νομικής Σχολής Πανεπιστημίου Αθηνών.